政策解讀｜國辦20號文后基建投融資發展方向

上周國辦發布的《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（以下簡稱20號文），可以看作是對未來地方財政管理體制的一個重磅性文件，文件旨在充分調動省級以下各級政府活力，幫助市縣化解“三?！眽毫?、減輕基層財政困難。文件內容不僅對省級財政管理做出相應約束，同時也對地方財政隱性債務管理，城投平臺公司發展方向都產生了一定的影響，本文將通過對文件內容的解讀來分析未來財政管理體制以及城投發展方向等。

一、文件出臺背景

我國自1994年，開始實行分稅制財政體制改革，改革以來，中央對地方的財政體制基本趨于穩定，然而，省以下各級政府并沒有形成統一的省以下財政體制，各省根據自身的經濟發展情況和歷史特點，形成了一省一形式的省以下財政體制。

目前來看，這種“一省一式”的模式，也導致縱向和橫向財政不平衡等諸多負面情況，比如有些省級政府為了加強對基層政府的控制和管理，在事權、財權的劃分及轉移支付制度方面就出現了不夠清晰、不夠規范的情況，長久以往就出現了基層承擔了過多的事權，卻沒有匹配對等的財力保障，所以地方一級政府也難以發揮其應有的政府職能，不能有效足額地提供公共產品。一些中西部地區的縣級，比如東北的鶴崗、四川的資陽縣已經出現了財政重組的現象，這些地區的財政如果不考慮上級財政的轉移支付資金，僅靠自身的財力，別說完成民生保障任務，連維持正常運轉的需要都是困難重重。另外還有些地方政府為了短期績效大搞形象工程，比如轟動一時的獨山縣的水司樓、荊州的關公像都造成了巨大的財政資源浪費?；诖?，完善省以下財政體制，厘清事權與支出責任就顯得尤為迫切。

同時，再考慮到當前疫情疊加下的經濟增速放緩，地方政府債務剛性約束依然沒有放松，城投平臺融資渠道等諸多復雜局面，本次20號文的出臺，對當下的指導意義更值得深入解讀。

二、省級調控能力進一步加強

1、財政事權與支出責任的合理優化

政府間財政事權的劃分要兼顧效率與公平，本次20號文按照外部性原則與財力與支出責任相匹配原則，厘清省級財力事權分配，簡而言之就是弄清楚省以下政府的“事該誰來干，錢該誰來出”的問題。

（1）外部性原則：外部性較強的或者需要跨區域統籌協調的事務，比如科教民生、區域生態環境綜合整治、國土規劃等事務由省級政府承擔事權和支出責任。而像社會公共治安、城鄉建設、農村公路等貼近人民生活并且信息復雜度相對較高的事務由市縣級政府承擔事權和支出責任。

（2）財力與支出責任相匹配原則：本次20號文對省以下各級財政支出責任分擔比例不再一刀切，而是要充分考慮到各地經濟發展現狀、財政自給率變化、保障標準調整等情況適時調整。

同時《意見》還明確上級財政委托下級履行的財政事權時，資金安排要足額，不得轉嫁支出責任或者變相增加下級支出責任。

2、明確收入劃分原則，保障事權與財權相當

地方財政在履行財政事權的時候，如果沒有財政收入做支撐，不可避免會影響到執行的效果，也無法履行相應的財政事權。本次20號文按照流動性與地域屬性作為省級、市縣級收入劃分重要依據。

對于稅基流動性較強的、年度間收入波動較大、區域間分布不均的，比如消費稅、企業所得稅作為省級收入或由省級分享較高比例。對于稅基較為穩定，地域屬性較為明顯的稅收收入，比如城市維護建設稅、契稅作為市縣級收入或者由市縣級分享更高比例。

對于非稅收入，如土地出讓金的收入，20號文并沒有給出統一的劃分標準，不過從長遠看，按照政策導向，非稅收入也會逐步規范化。

3、實現“全省一盤棋”，完善省以下轉移支付

由于地理位置、資源稟賦、初始政策差異等的不同，造成了同一個省內不同縣市經濟發展的差異，比如廣東、福建等經濟強省份，以及山西等資源大省，各市縣之間的經濟發展水平不一，人均可用財力和公共產品提供差距十分巨大。

為了促進區域間均衡發展，保障基本民生功能，20號文也強化了省級調控能力：

（1）明確對鐵路、金融、電力、石油、高速公路等領域稅費收入可作為省級收入，也可在相關市縣間合理分配。通常來看，金融等行業企業注冊地所在城市通常為省會或者經濟強市，相關稅費收歸省級分配，如果在相關市縣間合理分配，這些企業注冊地所在城市的財政實力會受到一定程度的影響。與此同時，弱縣市有了承接更多省級轉移收入的可能，對提升區域內財政能力會有明顯的幫助。

（2）資源稅籌集財政收入的職能是不容忽視的，20號文提出省級可參與資源稅收入分享，畢竟資源屬于全民所享有的共同資源，如果資源全部由屬地所有，并不利于區域協調發展，而且在一定程度上還加劇了資源聚集度與地區發展之間的矛盾。通過省級政府參與資源稅收入分享，將資源稅收入分配給需要財政支持的地區，在一定程度上可以使區域間發展更為均衡。

（3）完善轉移支付，幫助市縣化解“三?！眽毫?/p>

財政收入由一般預算收入和轉移支付收入等構成，經濟不發達或者經濟難以快速發展的地區，在很大程度上需要依靠上級轉移支付來維持本級政府的政權運轉。

尤其最近幾年，這些不發達地區的基層財政收入，由于土地財政模式的不可持續、疫情反復、減稅降費等因素影響，稅收和非稅收入增長乏力，但保障民生、政府債務、防疫等剛性支出卻還在保持增長態勢。所以在這種情況下，要充分發揮專項轉移支付的重要保障功能，20號文提到加強省級財政的宏觀調控能力，對于地區間提供公共產品的差異有明顯調節作用，也更有利于實現共同富裕！

三、隱性債務的剛性約束依然沒有放松

盡管由于土地財政的不可持續，很多地方財政收入大幅下滑，穩增長的壓力巨大。但是20號文對隱形債務的剛性約束并沒有絲毫放松，5月18日，財政部發布的8個隱性債務問責案例也從側面表明堅決遏制隱債增量的決心。

另外考慮到今年中央對地方的轉移支付額度已經達到空前的1.2萬億，未來地方出現的財政問題需要按照“中央不救助、誰家的孩子誰抱”的原則，自己想辦法來解決。但是“永煤”事件的爆發也凸顯出僅僅依靠地方政府的能力來化解隱性債務，已經變得越來越困難，那么究竟該由誰來解決地方債務的問題？20號文給出了答案。按照20號文的要求，地方隱形債務的問題上移到省級政府來解決，省級政府通過資源的綜合統籌和二次分配。當地已經存在較大債務風險的市縣可以明顯從這一政策中獲益。省級政府可以通過存量資產盤活，資產變現、開源節流等方式積極化解債務風險。

四、城投平臺是否會走向分化

可以預見未來城投之間的發展分化還會持續延續，對于區縣級城投而言，20號文緩解了部分與之不相符的事權與支出責任，收入來源也更有保障，而且對于比如江蘇、山東等強省份內的一些資質、評級較低的城投，20號文有明顯的利好，在全省統籌安排下，省份內城投間的分化會有所縮減，這些城投也會得到省內資源更大力度的扶持，縮小其自身資金缺口。

但另一方面，對于弱省份內資質、評級、層級較低的城投來說，可能融資能力會進一步下降，融資約束也會進一步收緊，那么這些城投未來他們的發展很可能要面臨兩種發展方向，一是由省一級平臺整合，或由省級平臺與項目所在地城投共同合資開發項目，比如城市更新、鄉村振興項目上，這一模式明顯有廣闊的應用空間。二是市縣級城投之間通過整合、重組的方式走集團化運行。

整體來看，20號文的出臺對于釋放新一輪投資潛力，激發有效需求方面有明顯促進作用。

作者：德泓工程咨詢研究院 劉校鋒高級研究員 劉鵬編輯：呂彤彤

審核：胡斌

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